O Papel do DENASUS na Fiscalização das Transferências Fundo a Fundo

O financiamento do Sistema Único de Saúde (SUS) é, por definição constitucional, responsabilidade compartilhada entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. O mecanismo de transferências fundo a fundo — pelo qual os recursos federais são repassados diretamente do Fundo Nacional de Saúde (FNS) para os fundos estaduais e municipais de saúde, sem necessidade de convênio ou instrumento congênere — constitui a espinha dorsal desse financiamento. Em 2025, o volume total dessas transferências ultrapassou R$ 180 bilhões (BRASIL, 2025 — dados consolidados do Portal de Consulta de Repasses do Fundo Nacional de Saúde, disponível em portalfns.saude.gov.br), abrangendo desde o custeio da atenção primária à saúde até os investimentos de capital em infraestrutura hospitalar.

Nesse contexto, o Departamento Nacional de Auditoria do SUS (DENASUS), enquanto órgão central do Sistema Nacional de Auditoria (SNA), desempenha função estratégica na fiscalização da regularidade, da eficiência e da efetividade na aplicação desses recursos. Este artigo analisa o arcabouço normativo que fundamenta a competência fiscalizatória do DENASUS sobre as transferências fundo a fundo, examina os procedimentos de cobrança administrativa instituídos pela Portaria GM/MS nº 885/2021, e identifica os principais achados de auditoria que revelam vulnerabilidades sistêmicas no controle financeiro do SUS.

Destinado a auditores do SNA, gestores de saúde nas três esferas de governo, profissionais de controle interno e acadêmicos das áreas de saúde pública e finanças públicas, este estudo combina a análise normativa com a experiência prática acumulada pelo DENASUS em décadas de atuação na fiscalização dos recursos federais da saúde.

O Financiamento Tripartite do SUS: Bases Constitucionais e Legais

1.1. A Emenda Constitucional nº 29/2000

O financiamento do SUS encontra seu alicerce constitucional nos arts. 196 a 200 da Carta Magna, que estabelecem a saúde como direito de todos e dever do Estado. Entretanto, foi a Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2000, que instituiu o mecanismo vinculatório que assegura recursos mínimos para a saúde: a União aplicaria o montante do ano anterior acrescido da variação nominal do PIB; os estados, no mínimo 12% de suas receitas próprias; e os municípios, no mínimo 15%.

A EC 29/2000, posteriormente regulamentada pela Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, representou um divisor de águas no financiamento da saúde pública brasileira. Ao vincular percentuais mínimos de receitas à saúde, o legislador constituinte derivado assegurou uma base fiscal estável para o SUS — embora os debates sobre a suficiência desses percentuais persistam até hoje. A LC 141/2012 definiu, com precisão, o que pode e o que não pode ser considerado Ação e Serviço Público de Saúde (ASPS) para fins de cômputo da aplicação mínima, eliminando a zona cinzenta que permitia a alguns entes federados contabilizar despesas não propriamente de saúde.

1.2. A Emenda Constitucional nº 95/2016 e o Novo Regime Fiscal

A EC nº 95/2016 — que instituiu o Novo Regime Fiscal (Teto de Gastos) — alterou significativamente a regra de aplicação mínima em saúde pela União. Em substituição à vinculação ao PIB, a aplicação mínima federal em saúde foi fixada pelo piso do exercício anterior corrigido pelo IPCA. Embora o Teto de Gastos tenha sido substituído pelo Novo Arcabouço Fiscal (Lei Complementar nº 200/2023), o período de vigência da EC 95 gerou impactos relevantes no volume de recursos disponíveis para transferências fundo a fundo, restringindo a capacidade de expansão do financiamento federal em saúde em termos reais.

Para o DENASUS, essas mudanças no regime fiscal ampliaram a importância da fiscalização: em cenários de restrição orçamentária, cada real mal aplicado ou desviado representa uma perda proporcionalmente maior para o sistema de saúde. A eficiência na aplicação dos recursos — e não apenas a conformidade legal — torna-se imperativa quando o quantum financeiro disponível é limitado.

1.3. As Fontes de Financiamento Federal

Os recursos federais destinados à saúde provêm de fontes diversificadas, previstas no art. 198, §1º da Constituição e detalhadas pela Lei 8.080/1990 e pela LC 141/2012:

Esses recursos são alocados no Orçamento da Seguridade Social e executados pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS), unidade gestora vinculada ao Ministério da Saúde. O FNS funciona como a instância operacional que efetiva as transferências para estados e municípios, sob coordenação da Secretaria Executiva do Ministério da Saúde e supervisão do DENASUS quanto à regularidade da aplicação destes recursos pelos entes recebedores.

O Mecanismo Fundo a Fundo: Estrutura e Operacionalização

2.1. Conceito e Fundamento Legal

A transferência fundo a fundo é a modalidade de repasse na qual os recursos são transferidos diretamente do Fundo Nacional de Saúde para os fundos de saúde dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, de forma regular e automática, dispensando a celebração de convênios ou contratos de repasse. Essa modalidade foi instituída pela Lei nº 8.142/1990 (art. 3º) e constitui o principal mecanismo de descentralização financeira do SUS.

O caráter automático dessas transferências — condicionado ao cumprimento de requisitos legais pelos entes recebedores (existência de fundo de saúde, plano de saúde, conselho de saúde, relatório de gestão) — distingue-as radicalmente dos convênios e contratos de repasse, nos quais o repasse depende de aprovação caso a caso. Essa distinção tem implicações diretas para a auditoria: enquanto os convênios são fiscalizados mediante análise de prestação de contas individual, as transferências fundo a fundo exigem uma abordagem sistêmica de controle, capaz de monitorar milhões de transações em milhares de entes federados simultaneamente.

2.2. Os Blocos de Financiamento

A partir da Portaria GM/MS nº 3.992/2017, as transferências fundo a fundo foram reorganizadas em dois grandes blocos de financiamento, simplificando a estrutura anteriormente composta por seis blocos (atenção básica, média e alta complexidade, vigilância em saúde, assistência farmacêutica, gestão do SUS e investimentos):

Essa simplificação trouxe maior flexibilidade para os gestores locais na alocação de recursos dentro de cada bloco, mas também ampliou os desafios para a auditoria: com a fungibilidade dos recursos dentro do bloco de custeio, tornou-se mais complexo verificar se um determinado recurso foi aplicado na finalidade originalmente prevista pela portaria que o habilitou. O DENASUS precisou adaptar suas metodologias para avaliar a aplicação dos recursos não apenas pela natureza da despesa, mas pela coerência entre a programação pactuada e a execução realizada.

2.3. Condições para o Recebimento das Transferências

A Lei Complementar nº 141/2012 e a Lei nº 8.142/1990 estabelecem condições que os entes federados devem cumprir para receberem as transferências fundo a fundo:

• Fundo de Saúde: existência de fundo de saúde instituído por lei, com conta bancária específica vinculada ao FNS;
• Conselho de Saúde: funcionamento regular do Conselho de Saúde, com composição paritária entre gestores, prestadores, profissionais de saúde e usuários;
• Plano de Saúde: elaboração e aprovação do Plano de Saúde pelo respectivo Conselho;
• Relatório de Gestão: apresentação do Relatório Anual de Gestão ao Conselho de Saúde;
• Contrapartida: aplicação das contrapartidas estaduais e/ou municipais previstas na legislação;
• Alimentação dos sistemas: registro tempestivo nos sistemas de informação do Ministério da Saúde (SIOPS, SIA, SIH, e-SUS AB, entre outros).

O descumprimento dessas condições pode ensejar a suspensão das transferências — uma medida extrema que, na prática, é aplicada com cautela pelo Ministério da Saúde, dado o risco de prejudicar diretamente a assistência à saúde da população. O DENASUS, em suas auditorias, frequentemente identifica entes que não cumprem integralmente todas as condições, mas cuja suspensão de transferências geraria impactos proporcionalmente mais graves do que a irregularidade detectada — um dilema ético e operacional que permeia a atividade fiscalizatória.

A Competência Fiscalizatória do DENASUS

3.1. Fundamento Normativo

A competência do DENASUS para fiscalizar a aplicação dos recursos transferidos fundo a fundo decorre de múltiplas fontes normativas convergentes:

• Lei nº 8.689/1993 (art. 6º): institui o SNA e atribui ao DENASUS a competência de verificar a aplicação dos recursos do SUS;
• Decreto nº 1.651/1995 (arts. 2º a 4º): regulamenta as atividades do SNA (controle, avaliação e auditoria) e a organização do DENASUS como órgão central, incluindo a realização de auditorias sobre a conformidade das ações de saúde com os planos e normas do SUS;
• Lei Complementar nº 141/2012 (arts. 36 a 39): disciplina a fiscalização da gestão da saúde pelo SNA (art. 38) e institui o SIOPS como instrumento de monitoramento da aplicação dos recursos (art. 39);
• IN SFC/CGU nº 3/2017: enquadra o DENASUS como Unidade de Auditoria Interna Governamental (UAIG) do Ministério da Saúde, com competência para avaliar a governança, os riscos e os controles internos relativos ao financiamento do SUS;
• Portaria GM/MS nº 3.130/2024 (ProQuali): reafirma o papel do DENASUS e define metas de qualidade para a atividade fiscalizatória.

Essa convergência normativa confere ao DENASUS uma base jurídica sólida para atuar na fiscalização das transferências, tanto nos aspectos de conformidade (regularidade formal dos gastos) quanto nos aspectos de desempenho (eficiência, eficácia e efetividade da aplicação).

3.2. Modalidades de Atuação

Na fiscalização das transferências fundo a fundo, o DENASUS opera por meio de quatro modalidades complementares:

3.3. O Ciclo da Fiscalização

A fiscalização das transferências fundo a fundo pelo DENASUS segue um ciclo estruturado que abrange quatro fases:

Fase 1 — Planejamento: seleção dos entes a serem auditados com base na Matriz de Riscos, que considera variáveis como volume de recursos recebidos, histórico de irregularidades, tempo decorrido desde a última auditoria, denúncias recebidas e indicadores de gestão extraídos dos sistemas de informação (SIOPS, SIA/SUS, SIH/SUS, e-SUS AB). A Matriz de Riscos permite priorizar os entes de maior vulnerabilidade, otimizando a alocação dos recursos limitados de auditoria.

Fase 2 — Execução: realização das diligências de campo e da análise documental. Os auditores verificam a existência física dos bens adquiridos com recursos federais, a regularidade da documentação comprobatória (notas fiscais, contratos, processos licitatórios), a coerência entre a programação pactuada e a execução realizada, e a qualidade dos serviços prestados à população. Essa fase inclui visitas a unidades de saúde, entrevistas com gestores e profissionais, e análise de prontuários e registros clínicos.

Fase 3 — Comunicação de resultados: elaboração do Relatório de Auditoria, que documenta os achados, as evidências, as análises e as recomendações dirigidas ao gestor auditado. O relatório pode conter, quando cabível, a quantificação do dano ao erário e a indicação de cobrança administrativa — procedimento que será detalhado na próxima seção.

Fase 4 — Monitoramento: acompanhamento da implementação das recomendações pelo gestor auditado. O DENASUS estabelece prazos para cumprimento e realiza verificações periódicas para avaliar o grau de implementação. O não atendimento às recomendações pode ensejar o encaminhamento do caso à CGU, ao TCU ou ao Ministério Público.

A Portaria GM/MS nº 885/2021: O Procedimento de Cobrança Administrativa

4.1. Contexto e Justificativa

Historicamente, a efetivação das consequências financeiras dos achados de auditoria constituía um dos gargalos operacionais mais críticos do SNA. Quando uma auditoria identifica pagamento irregular ou indevido a prestador de serviço — por exemplo, cobranças duplicadas, procedimentos não realizados ou incompatíveis com a habilitação do estabelecimento —, o SNA precisa de um instrumento normativo que permita a recuperação dos valores em favor do SUS.

A Portaria GM/MS nº 885, de 2021, que alterou o art. 1.148-A da Portaria de Consolidação nº 6/2017, instituiu o procedimento de cobrança administrativa aplicável aos casos de pagamento irregular identificados por auditoria. Esse normativo representou um avanço significativo ao estabelecer um rito processual claro, com garantias de contraditório e ampla defesa, prazos definidos e escalonamento de consequências.

4.2. O Procedimento em Detalhe

O rito da cobrança administrativa, conforme disciplinado pela Portaria 885/2021, segue um fluxo estruturado:

1. Identificação do achado: a auditoria do DENASUS (ou de componente estadual/municipal do SNA) identifica pagamento irregular ou indevido a prestador de serviço do SUS, documentando o achado com evidências;
2. Notificação ao gestor: o gestor responsável (secretário de saúde do estado ou município) é notificado formalmente, com a descrição do achado, a quantificação do valor e o prazo para manifestação;
3. Contraditório e ampla defesa: o gestor dispõe de prazo para apresentar justificativas, documentos comprobatórios e contraprova que elidam o achado;
4. Análise da defesa: o DENASUS analisa as manifestações apresentadas e emite parecer fundamentado, podendo acatar total ou parcialmente a defesa;
5. Decisão: se o achado for mantido total ou parcialmente, o gestor é notificado da decisão e do valor a ser ressarcido;
6. Cobrança: o ressarcimento pode ocorrer por devolução direta ao FNS ou, alternativamente, por desconto nas transferências futuras — mecanismo operacional que garante a efetividade da cobrança;
7. Recurso: o gestor pode interpor recurso a instância superior dentro do Ministério da Saúde.

4.3. O Desconto nas Transferências Futuras

O mecanismo de desconto automático nas transferências futuras é, provavelmente, o instrumento mais eficaz de que dispõe o DENASUS para garantir a recuperação de valores irregulares. Diferentemente das cobranças judiciais — que podem se arrastar por anos no sistema de justiça —, o desconto opera na esfera administrativa, de forma célere e executória.

Na prática, funciona assim: quando a cobrança administrativa resulta em valor a ser ressarcido e o gestor não efetua o pagamento voluntário, o FNS realiza o desconto no montante equivalente nas próximas parcelas de transferências ao ente federado. Esse mecanismo pressupõe que as transferências fundo a fundo constituem um fluxo contínuo, permitindo a compensação financeira sem necessidade de ação judicial.

4.4. Limites e Controvérsias

O procedimento de cobrança administrativa não é isento de controvérsias. Gestores municipais, especialmente de pequenos municípios com orçamentos apertados, argumentam que o desconto nas transferências futuras pode comprometer a continuidade dos serviços de saúde — penalizando, em última instância, a população que já foi prejudicada pela irregularidade original. Esse argumento levou o próprio DENASUS a estabelecer limites percentuais para os descontos, evitando que o instrumento de controle se converta em fator de desassistência.

Outra controvérsia diz respeito à responsabilidade pessoal do gestor versus a responsabilidade institucional do ente federado. Quando o desconto recai sobre as transferências ao município, é o ente federado — e indiretamente, sua população — que arca com as consequências de uma irregularidade que pode ter sido praticada por um gestor anterior, já fora do cargo. A legislação prevê, nesses casos, a possibilidade de ação regressiva contra o gestor responsável, mas a efetivação dessa ação depende da atuação do próprio município — que nem sempre tem interesse ou capacidade para promovê-la.

Achados Recorrentes: As Vulnerabilidades Sistêmicas do Financiamento do SUS

5.1. Tipologia dos Achados de Auditoria

A experiência acumulada pelo DENASUS ao longo de décadas de fiscalização permite identificar padrões recorrentes de irregularidades na aplicação dos recursos transferidos fundo a fundo. Esses achados revelam não apenas falhas individuais de gestão, mas vulnerabilidades sistêmicas que demandam soluções estruturais.

5.2. Desvio de Finalidade: O Achado Mais Crítico

O desvio de finalidade — utilização de recursos federais da saúde para financiar atividades estranhas ao SUS — é considerado o achado mais grave na escala de irregularidades. Quando recursos do bloco de custeio da saúde são utilizados para pavimentação de vias públicas, aquisição de veículos para uso de gabinete, pagamento de despesas de publicidade institucional ou quitação de dívidas de outros setores, configura-se uma violação frontal ao art. 198, §2º da Constituição Federal e aos arts. 2º a 4º da LC 141/2012.

As auditorias do DENASUS têm demonstrado que o desvio de finalidade é mais frequente em municípios de pequeno porte, nos quais a fragilidade dos controles internos, a concentração de poder decisório no prefeito e a carência de assessoria técnica especializada criam condições propícias para a irregularidade. Em muitos casos, o desvio não decorre de intenção deliberada de fraude, mas de desconhecimento das regras ou de pressões emergenciais que levam o gestor a utilizar os recursos disponíveis — inclusive os de saúde — para atender a demandas percebidas como prioritárias em outras áreas.

5.3. Deficiência Documental: A Irregularidade Mais Frequente

A deficiência documental é, quantitativamente, o achado mais recorrente nas auditorias do DENASUS. Trata-se da ausência ou insuficiência de documentação que comprove a regularidade da despesa: notas fiscais sem atesto de recebimento, contratos sem publicação, processos licitatórios incompletos, ausência de mapa comparativo de preços, falta de parecer jurídico.

Embora possa parecer uma irregularidade menor em comparação com o desvio de finalidade, a deficiência documental é igualmente danosa para a auditoria: sem documentação comprobatória, não é possível verificar a regularidade, a economicidade e a efetividade da despesa. A ausência de comprovação equivale, do ponto de vista auditorial, à presunção de irregularidade — cabendo ao gestor o ônus de demonstrar a boa e regular aplicação dos recursos.

5.4. Recursos Parados: O Paradoxo do SUS

Um achado peculiar das transferências fundo a fundo é a existência de volumes significativos de recursos parados em contas bancárias específicas, sem execução por meses ou até anos. Esse achado é paradoxal: enquanto o SUS enfrenta crônica insuficiência de recursos, bilhões de reais permanecem depositados sem gerar benefício para a população.

As causas são diversas: incapacidade operacional do gestor local para executar o orçamento, entraves burocráticos em processos licitatórios, mudanças de gestão que interrompem projetos em andamento, e até mesmo desconhecimento sobre a existência do recurso — situação mais comum em municípios pequenos que recebem repasses automáticos sem solicitação. Para o DENASUS, auditar recursos parados é tão importante quanto auditar recursos mal aplicados: ambos representam falhas na governança que prejudicam a efetividade do SUS.

Perspectivas e Fortalecimento da Fiscalização: Caminhos para o Futuro

6.1. Articulação com Outros Órgãos de Controle

A efetividade da fiscalização das transferências fundo a fundo depende, crescentemente, da articulação entre os múltiplos órgãos de controle que atuam sobre o financiamento do SUS. Além do DENASUS, participam desse ecossistema a Controladoria-Geral da União (CGU), o Tribunal de Contas da União (TCU), os Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, o Ministério Público Federal e Estadual e os Conselhos de Saúde.

A sobreposição de competências entre esses órgãos — todos com jurisdição sobre a aplicação de recursos federais transferidos a estados e municípios — pode gerar tanto redundâncias indesejáveis quanto lacunas de cobertura. A construção de protocolos de cooperação interinstitucional — acordos que definam responsabilidades, compartilhem bases de dados e coordenem cronogramas de fiscalização — é essencial para otimizar o uso dos recursos de controle e ampliar a cobertura da fiscalização.

O Fórum Nacional de Auditoria do SUS, reunindo DENASUS, CGU, TCU e representantes dos componentes estaduais e municipais do SNA, constitui uma iniciativa promissora de articulação. Nesse fórum, os órgãos de controle compartilham achados, alinham prioridades e definem estratégias integradas de fiscalização, evitando a duplicação de esforços e ampliando a efetividade sistêmica do controle.

6.2. O SIOPS como Instrumento de Controle

O Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS) é a principal ferramenta de monitoramento da aplicação dos recursos em saúde por estados e municípios. Os entes federados são obrigados a alimentar o SIOPS com dados sobre receitas, despesas e percentuais de aplicação em saúde, sob pena de suspensão das transferências voluntárias (art. 39, §2º, da LC 141/2012).

Para o DENASUS, os dados do SIOPS constituem insumo primário para a Matriz de Riscos: entes que declaram aplicação no limite mínimo, que apresentam inconsistências entre a receita declarada e os dados da Receita Federal, ou cujo padrão de despesas diverge significativamente de entes similares são automaticamente priorizados para auditoria. A análise comparativa dos dados do SIOPS — cruzados com informações do FNS, da SOF, do IBGE e dos sistemas assistenciais do DATASUS — permite ao DENASUS construir um retrato multidimensional da gestão financeira de cada ente, identificando anomalias que merecem investigação aprofundada.

6.3. Transparência e Controle Social

A transparência na aplicação dos recursos do SUS é, simultaneamente, uma exigência legal (Lei de Acesso à Informação, art. 8º) e uma estratégia de controle. Quanto mais informações sobre a execução financeira estiverem acessíveis à sociedade, maior será a capacidade dos Conselhos de Saúde, das organizações da sociedade civil e dos cidadãos de exercerem o controle social — complementando a atuação dos órgãos de controle institucional.

O DENASUS tem investido na publicação dos resultados agregados das auditorias — volume de recursos auditados, número de achados, valores de cobranças administrativas, percentual de implementação de recomendações — como forma de prestar contas à sociedade e de demonstrar a relevância da atividade auditorial. A disponibilização de painéis interativos com dados de transferências fundo a fundo, alimentados em tempo real pelo FNS, permitiria que qualquer cidadão verificasse quanto seu município recebeu, quando recebeu e para que finalidade — um nível de transparência que potencializaria o controle social.

6.4. Modernização Tecnológica e Monitoramento Contínuo

A evolução da fiscalização das transferências fundo a fundo passa, inevitavelmente, pela modernização tecnológica. A adoção de ferramentas de business intelligence, a automação de cruzamentos de dados e a implementação de algoritmos de detecção de anomalias permitiriam ao DENASUS transitar do modelo tradicional de auditoria — baseado em visitas de campo periódicas a uma amostra de entes — para um modelo de monitoramento contínuo do universo completo de transferências.

Nesse modelo, os algoritmos analisariam continuamente os dados de transferências, execução orçamentária, produção assistencial e indicadores de saúde, gerando alertas automáticos quando detectassem padrões anômalos. Os auditores de campo seriam acionados apenas para investigar os alertas de maior gravidade, concentrando o esforço humano nos casos que efetivamente demandam verificação presencial. Essa transição — da auditoria reativa para o controle inteligente — constitui o horizonte estratégico para a fiscalização das transferências fundo a fundo na próxima década.